访中南财经政法大学教授、应急法研究所所长戚建刚：发挥制度优势 优化应急管理
2月2日，空军出动8架大型运输机空运医疗队抵达武汉天河机场。新华社记者 程敏 摄
十九届四中全会《决定》强调，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。
在我国法治体系中，公共领域突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等有一套系统的法律规范。改革开放以来，特别是2003年我国经历“非典”以来，我国应急法制建设取得了重大成绩，形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）为基本法的较为全面的应急法制体系，中国特色社会主义应急法律制度是中国特色社会主义法治体系有机组成部分。针对如何从法治视角有效应对公共领域突发事件，记者近日专访了中南财经政法大学教授、博士生导师，应急法研究所所长戚建刚。
记者：从法治视角看，如何理解突发事件？它有何特点？
戚建刚：从学理而言，突发事件可以分为私人领域突发事件和公共领域突发事件。能够对国家和社会公共利益造成重大影响，需要国家等公共主体强力干预，需要运用应急法制来规范和调整的突发事件则是公共领域突发事件。根据《突发事件应对法》规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。与常态下的公共事件相比，突发事件通常具有三大特点：
一是突发性。尽管突发事件也是由一系列细小事件所组成，也存在某种征兆，然而，它们的发生往往突破政府官员和民众的意料和习惯性心理。许多突发事件发生的原因难以为人们在短时间内得知，其后的发展和影响范围也无法根据现有经验加以判断。这就要求政府部门在相当有限的时间内做出决策。二是不确定性。突发事件的爆发有其必然性，但在何时何地、以何种方式、达到何种规模、造成何种影响却具有高度的或然性。三是高度社会影响性。突发事件所产生的社会后果具有一定的规模性，大到危及国家利益，小到影响某一范围和地区的社会安定、财产安全。
记者：对突发事件的风险予以评估，是党委和政府的一项法定职责，我国法律对政府部门开展突发事件风险评估有哪些具体要求？
戚建刚：突发事件的风险，是指突发事件危害发生的可能性。对突发事件的风险予以评估是政府部门的一项法定职责。《突发事件应对法》第二十条规定政府部门应当对本行政区域内容易引发突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，并开展或组织进行检查、监控，责令有关单位采取安全防范措施。政府部门对突发事件风险予以评估，是预防突发事件发生的一个重要环节。
根据《突发事件应对法》的规定，政府部门评估突发事件风险需要从如下方面入手：一是应当组织有关部门对本行政区域内的危险源、危险区域进行全面普查，并对普查情况进行登记造册。二是全面普查工作结束之后，还应当根据情势变化，如出现了新的危险源、危险区域，及时对登记册予以更新。三是为了做好危险源、危险区域的调查、登记工作，可以制定具体办法，建立部门信息共享、人民群众报告等方面的具体制度和机制。四是通过建立制度，要求本行政区域内进行高风险作业的企事业单位，及时主动向所在地人民政府或者政府有关部门报告。五是还应当定期对这些危险源、危险区域进行检查，发现问题及时处理，以便消除引发突发事件的各种隐患，必要时采取措施对这些危险源和危险区域进行全天候的监控。六是要对有关单位采取安全防范措施的情况进行监督，责令它们依法完善监测管理措施。
当然，在实施风险评估过程中，如果发现一些需要科学家才能判断的问题，则需要邀请专家来解决，专家需要给政府部门提供实事求是的意见。
在对突发事件予以风险评估时，需要遵循以下原则：全面性原则，对本行政区域内所有危险源和危险区域进行排查和登记；动态调整原则，应当根据情势变化，及时对新的危险源、危险区域进行登记造册；科学性原则，需要依据专业知识，必要时借助专家力量来进行风险评估，不能凭借主观想象、上级领导指示或者意见、陈旧的经验等来进行。
记者：对于应对突发事件，我国建立了哪些法律法规等制度保障？
戚建刚：目前我国已经基本建成了以《突发事件应对法》为基本法的涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大领域的上百部法律、法规、规章的应急法制体系。这些应急法制调整的突发事件涉及破坏性地震、洪涝灾害、火灾、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害；突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病；金融风险等经济事件；核电厂核辐射事故、矿山安全事故、工程建设重大质量安全事故等事故；城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等技术事故；外汇电子数据备份与电子系统故障等事件。比较重要的应急法律规范有：《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《破坏性地震应急条例》《地质灾害防治条例》《危险化学品安全管理条例》等。
此外，我国还建立了体系化的突发事件应急预案。应急预案作为中国特色应急法制的重要补充，在实践中发挥了重要作用。
记者：突发事件一旦发生，政府部门和领导干部应该如何依法有序高效应对？
戚建刚：根据《突发事件应对法》的规定，政府部门有效应对突发事件需严格依法履行四个阶段的职责，领导干部应带头遵纪守法，把法律要求落实到实际工作中，科学有序应对突发事件。
第一，严格履行突发事件的预防与应急准备阶段的职责。预防与应急准备阶段，是防患于未然的阶段，也是应对突发事件相当重要的阶段。在这一阶段，需要履行如下职责：建立各类突发事件的应急预案体系；修订和完善应急预案，建立动态管理制度，针对突发事件应急管理实践中暴露出的问题，不断进行修订完善；需要对本行政区域内的危险源、危险区域进行调查、登记和风险评估，并且对危险源、危险区域进行检查、监控并责令有关单位采取安全防范措施；建立突发事件应急管理培训制度，对负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训；为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险；组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；建立物资保障制度。
第二，严格履行突发事件监测和预警阶段的职责。在这一阶段，需要履行如下职责：建立或者确定突发事件信息系统，并与上级人民政府及其部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的信息系统实现互联互通；不同地区、部门之间要加强信息交流与情报合作；通过多种途径收集与突发事件有关的信息；建立有关突发事件信息的报告制度；健全突发事件监测、预警制度；发布、报告和通报关于突发事件的预警信息；根据突发事件发展情况，及时调整预警级别与重新发布突发事件预警级别。
第三，严格履行应急处置与救援阶段的职责。突发事件发生之后，首要任务是有效处置和救援，最大限度减少损害，防止事态扩大和次生、衍生事件的滋生。在这一阶段，要根据不同类型的突发事件，依法实施四种类型应急措施。
一是救助性应急措施。在法律上的要求是：必须及时提供和公平对待；禁止拖延和不作为；在实现方式上，主要是直接提供，例如，对面临生命危害威胁的人员提供医疗救助，对流离失所的受灾人员提供住宿、提供饮食等；也可以进行间接提供，如组织社会志愿者帮助和鼓励进行自救等。
二是限制性应急措施。涉及对公民和社会组织的权利的减损，在采取这些措施时，应当依法定程序和权限实施。为了兼顾法治原则和应急效率原则，要遵守比例原则，即采取的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。此类措施主要有：对公民人身、财产等权利的限制；应急行政处罚、行政强制等措施；国家接管、国家专营等应对危害经济安全事件的应急措施。
三是应急性保护措施。在实现方式上，主要有迅速消除突发事件的危害和危险源，划定危害区域、维护社会治安；针对突发事件可能造成的损害，封闭、隔离或者限制使用有关场所，中止可能导致损害扩大的活动；抢修被损坏的公共交通、通讯、供水、供电等基础设施等。
四是保障性应急措施。它是为克服财力、物力和人力不足而采取的措施，主要包括：国家物质保障方面的措施，比如进行紧急采购，启用国家储备；动员社会资源方面的保障措施；对人员的征调和征召；对生活必需品和工农业产品实行价格管制或者配给供应。
第四，严格履行恢复与重建阶段的职责。在这个阶段，需要依法履行如下职责：对公民和社会组织的合法权利予以及时恢复的职责；对公民和社会组织的物质设施予以恢复的职责；对国家的公有公用设施予以恢复的职责和对国家的法律秩序予以恢复的职责。
各级领导干部作为治理者，必须带头尊法学法守法用法，树立办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治理念，提高运用法治思维和法治方式的能力，最大程度控制突发事件造成的危害，保障善治。
同时，我们也要知道，“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”法律制度要发挥作用，领导干部还必须发挥主观能动性，像习近平总书记强调的那样，对突出矛盾要有责任意识，主动去解决而不是回避推卸，努力做到发现在早、处置在小。对突发事件要临危不惧、沉着冷静、敢于负责，关键时刻要亲临现场、靠前指挥、果断处置。（本报记者 程威）
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